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以案釋法

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“文化傳承”領域公益訴訟檢察新探
來源:發布時間:2019-12-27點擊率:1155次

典型案例傳真



【基本案情】

2018年8月8日,上海市虹口區檢察院在排摸公益訴訟線索過程中,發現某報紙旗下的新媒體平臺上,有一篇關于位于本區的市級優秀歷史保護建筑德鄰公寓在未報審批的情況下,因違法裝修施工遭到破壞,遲遲未修復的報道。

該區檢察院立即對報道中提到的優秀歷史建筑受損情況開展線索調查,發現:2015年6月18日,甲公司將其名下的德鄰公寓(優秀歷史建筑)一至二層、三至六層分別租賃給乙公司、丙公司。隨后,乙公司和丙公司在未經依法申報審批的情況下違法施工,對該公寓重點保護部位造成不同程度的破壞。相關監管部門曾在2015年8月25日對產權人甲公司、承租人乙公司、丙公司發出《責令改正通知書》,要求其立即停止違法行為,并開展修復整改工作。此外,甲公司與乙公司、丙公司因該違法施工行為發生了房屋租賃糾紛并訴諸法院。法院裁判確認乙公司、丙公司系違法施工,甲公司與兩公司的房屋租賃合同也因此被解除。

【立案】

檢察機關經審查認為,相關監管部門未依法履行職責,未采取有效措施及時促使相關責任單位開展優秀歷史建筑的評估和修復工作,也未采取任何行政處罰措施或申請法院強制執行,在收取相關單位支付的300萬元保證金,承諾單位未履行承諾的情況下,仍未采取任何措施,致使優秀歷史建筑受損害狀態持續。遂于2018年8月17日以行政公益訴訟案件立案。

【訴前調查】

本案訴前重點圍繞行政機關的法定職責、不作為情況和證據,以及社會公共利益受到侵害情況和證據等展開調查核實。經調查查明:

1.德鄰公寓系優秀歷史建筑,在受到破壞后始終未得到修復。該公寓系上海市第四批優秀歷史建筑,屬三類保護類別。根據《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》規定,優秀歷史建筑的所有人根據建筑的具體保護要求,確需改變建筑的使用性質和內部設計使用功能的,應當將方案報市房屋土地管理部門審核批準。優秀歷史建筑的所有人應當將修繕的設計、施工方案事先報送市房屋土地管理部門;涉及建筑主體承重結構變動的,應當向市規劃管理部門申請領取建設工程規劃許可證。優秀歷史建筑的修繕應當符合國家和本市的建筑技術規范以及優秀歷史建筑的修繕技術規定。建筑的修繕無法按照建筑技術規范進行的,應當由市房屋土地管理部門組織有關專家和相關管理部門協調確定相應的修繕方案。

該公寓在2015年的裝修過程中,無論是產權人甲公司,還是承租人乙公司、丙公司均未履行審批手續,系違法裝修。在事實上對公寓重點部位造成不同程度破壞后,應當按照規定在政府有關部門的監管下進行整改和修復,但是甲公司、乙公司、丙公司以及之后的房屋受讓人丁公司均沒有按照規定或承諾進行修復,從2015年8月違法行為被發現并確認,優秀歷史建筑始終處于受損狀態,社會公共利益遭到嚴重侵害。

2.行政監管部門怠于履職,致使優秀歷史建筑長期處于受損狀態。監管部門負責區內優秀歷史建筑的日常保護管理工作,但其未積極履職,造成公寓一直未得到修復。一是在發現違法行為后,監管部門雖向相關責任單位和人員制發了《責令改正通知書》,但未能跟進監督落實,特別是在相關責任單位和人員不予配合、不履行通知書要求的情況下,監管部門沒有根據相關法律和通知書上的內容,作出行政處罰決定。二是在公寓承租人向監管部門遞交不符合規定的未加蓋產權人公章的整改報告時,監管部門在明知產權人不配合的情況下,仍然未對產權人采取措施,也未促使產權人提交符合要求的整改報告。三是在法院審理該公寓房屋租賃糾紛的過程中,虹口區法院也致函監管部門詢問相關情況,還委托專業機構對德鄰公寓的受損及修復方案進行司法鑒定。但在司法鑒定報告作出后,監管部門仍未要求相關責任單位和人員落實整改修復方案,又一次未依法履職。四是在該公寓進行產權轉讓時,監管部門與轉讓人、受讓人簽訂承諾書,并接受300萬元的整改保證金。但是在相關單位未履行承諾時,監管部門仍然沒有采取有效措施促使相關單位履行承諾,盡快修復優秀歷史建筑。

【督促履職】

2018年8月30日,虹口區檢察院召開檢察建議公開宣告暨優秀歷史建筑保護座談會,向行政機關公開宣告并送達檢察建議,建議其:(1)依法履行行政監管職責,采取有效措施促使相關責任單位立即啟動公寓修復整改方案的編制及審核批準程序;(2)修復整改方案經法定程序審核批準后,責令相關責任單位立即委托有資質的專業單位開展修復工作;(3)對修復整改全程進行有效監管,確保公寓修復工作及時有序開展,恢復優秀歷史建筑原狀。

2018年9月29日,檢察院派員參加在上海市歷史建筑保護事務中心召開的公寓恢復性修繕工程設計方案專家評審會議。

2018年10月22日,行政機關將履職情況及下一步工作計劃書面回復檢察院。

2019年4月23日,公寓產權人甲公司召開修繕施工現場交底會,檢察機關、行政機關以及施工單位、設計單位、監理單位代表等共同參加會議。

2019年4月25日,上海市歷史建筑保護事務中心召開施工組織設計評審會,并于5月14日組織專家至公寓現場檢查修復小樣,就施工方案及修復細節達成一致意見。

2019年5月21日,上海市檢察院組建公益訴訟“回頭看”專項督查組,至公寓施工現場,對訴前檢察建議落實情況進行專項督查。

2019年7月10日,上海市歷史建筑保護事務中心組織召開公寓重點保護部位恢復性修繕工程驗收現場會,檢察機關、行政機關、施工單位、設計單位、監理單位以及歷保建筑領域專家等共同參加會議。

2019年7月24日,上海市歷史建筑保護事務中心審核通過公寓產權人甲公司提交的上海市優秀歷史建筑保護修繕工程重點保護要求符合性驗收備案申請,同意備案。

2019年7月31日,行政機關再次書面回復檢察機關辦理結果,目前該公寓的原貌得以恢復。

【典型意義】

優秀歷史建筑是城市發展名片,對發揚上海文化、提升城市品位有著重要意義,是促進城市建設與社會文化協調發展的現實需要,也是維護社會公共利益的迫切需求。因行政機關怠于履職造成優秀歷史建筑長期受損未予修復的,檢察機關應當立足公益訴訟檢察職能,督促行政機關依法履職,有效保護優秀歷史建筑,維護社會公共利益。

一是牢牢把握“公益”核心,對歷史建筑開展檢察公益訴訟保護。

實踐中,歷史建筑保護一直存在公益訴訟范圍“等”內和“等”外爭論,如何開展該領域公益訴訟保護?虹口區檢察院立足區域歷史文化特點,探索將優秀歷史建筑納入公益訴訟范疇,通過及時啟動行政公益訴訟,制發訴前檢察建議,以檢察權的強制性為后盾,提升督促履職的剛性,確保公共利益不受侵害。本案該公寓見證了上海近代時期社會歷史的發展和大型民族企業的興衰歷程,具有較高的藝術和歷史人文價值,這種價值不僅歸屬于建筑物的所有權人,也歸屬于社會公眾,涉及公共利益,被列入上海市第四批優秀歷史建筑,是社會公共財富,是可以作為一種人文資源納入資源保護的范疇,具有公共利益屬性。

二是積極擔當公益訴訟職責,打響上海文化品牌。優秀歷史建筑是我國珍貴文化遺產的重要組成部分。虹口檢察院立足“打響文化品牌,推進文化強區建設”要求,對區域內優秀歷史建筑保護進行專題調研,先后走訪了虹口房管局和虹口文化局,調研區域歷史建筑保護現狀、歷史文化風貌區保護現狀等情況,形成調研成果。針對該案公寓被損害現狀,進一步加強與行政機關的溝通,了解問題具體情況,共同研究問題成因,探討治理措施,制發檢察建議。在此基礎上召開優秀歷史建筑保護座談會,促使行政機關堵漏建制,互補職能和措施,共同做好優秀歷史建筑保護工作。

三是充分發揮訴前程序作用,實現雙贏多贏共贏。訴前程序是實現維護公益目的的司法最佳狀態,在公益訴訟案件中推行“現場送達、公開宣告”訴前檢察建議,有助于規范案件辦理,落實司法公開,強化訴前檢察建議的嚴肅性、針對性和實效性,確?!叭齻€效果”統一。本案中,虹口檢察院嚴格落實《上海市檢察機關關于開展檢察建議公開宣告工作的規定(試行)》要求,探索公益訴訟訴前檢察建議方式和路徑,將以往“文來文往”送達檢察建議方式改變為“面對面”公開宣告模式,重點對案件事實、適用法律、建議內容、相關依據等進行現場闡釋說明,相關負責人當場簽收檢察建議,并提出整改方案和措施。通過現場的溝通交流,提升了訴前檢察建議的可接受度和執行力。

四是擴大法律宣傳,積極營造良好社會氛圍。虹口區檢察院緊扣虹口紅色歷史資源豐富特點,重點關注歷史建筑保護領域等案件,將宣傳擺在與辦案工作同等重要的位置,通過構建多維度、立體化宣傳網絡,營造良好的輿論氛圍。通過微信平臺“一則新聞報道引出的行政公益訴訟”專題宣傳辦案工作,得到上級機關及社會人士的肯定,引起社會廣泛關注和熱烈反響。由于本案線索來源于網絡新聞媒體報道,對于該公寓修復效果也將發揮網絡媒體作用,通過媒體正面宣傳,提升社會影響力。

(作者單位:上海市虹口區人民檢察院)

典型案例點評

緊扣“公益”破題拓展監督路徑

王菁

【案件亮點】?該案是檢察機關立足公益訴訟檢察職能,探索精神文明領域公共利益保護的生動實踐,特點鮮明:緊扣公益保護準確破題,積極穩妥拓展監督領域;訴前程序有亮點高質效,踐行雙贏多贏共贏理念;積極延伸辦案職能作用,做好精彩的后半篇文章。

歷史文化,是一個國家的血脈和靈魂,是一個民族生生不息的精神動力。黨的十九大報告指出,要加強文物保護利用和文化遺產保護傳承,堅定文化自信,弘揚優秀傳統文化。隨著新時代文化建設的進一步深入、文化自信的進一步樹立,針對作為傳承歷史文脈重要載體之一的歷史風貌建筑,進行更強有力的法治保護具有重要意義。上海市虹口區優秀歷史建筑公寓受損后修復公益訴訟案,正是檢察機關立足公益訴訟檢察職能,探索精神文明領域公共利益保護的生動實踐。該案以行政公益訴訟的訴前建議督促行政機關依法履職,有效保護了優秀歷史建筑,體現以下幾方面鮮明特點:

(一)緊扣公益保護準確破題,積極穩妥拓展監督領域。一是準確把握優秀歷史建筑所具有的公共利益屬性。習近平總書記強調,文物承載燦爛文明,傳承歷史文化,維系民族精神,是老祖宗留給我們的寶貴遺產,是加強社會主義精神文明建設的深厚滋養。這一論斷明確指出了文物及其承載的文化資源所體現的公共利益屬性。根據文物保護法第5條規定,文物建筑屬于不可移動文物的一種。本案所涉公寓雖并非文物建筑,但根據《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》,屬于優秀歷史建筑,這是條例所確定的上海獨有的一個建筑保護類別。優秀歷史建筑的定義體現了對近現代建筑遺產類型的關注,其作為傳承上海歷史文脈的“活化石”,同樣具有明顯的公共利益屬性。二是積極穩妥對優秀歷史建筑保護進行“等”外探索。根據我國民事訴訟法、行政訴訟法以及英雄烈士保護法的相關規定,目前法律所明確涉及的公益訴訟保護領域主要包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護五大類。對非國有優秀歷史建筑的保護并不屬于上述法定領域。對于法定領域之外的公益保護,檢察機關堅持穩妥、積極的原則。鑒于公共利益概念本身的不確定性、擴張性和司法資源的有限性,檢察機關在公益監督范圍上具有有限性,以做好等內領域的公益訴訟為原則。只有對于人民群眾反映強烈,公益侵害突出,符合公益訴訟的立法精神,目前又無其他有效的法律途徑解決的領域,在做足做實相關程序性工作基礎上,才開展“等”外探索。本案線索來源于新聞媒體報道,體現了人民群眾呼聲與關切;且目前實踐中包括優秀歷史建筑在內的歷史風貌保護在立法、行政執法以及行政監管等層面存在諸多需完善之處,故檢察機關作為兜底主體有效激活現有制度發揮作用,對于保護其承載的城市共同精神文化財富具有十分重要意義。三是鮮明體現檢察機關自覺融入、服務和保障地方經濟社會發展的工作思路。虹口區檢察院正是聚焦虹口區文化強區的建設目標和任務,結合本地作為“海派文化發祥地、先進文化策源地、文化名人聚類地”的地域特色找準監督切入點,以具體案件辦理落實打響“上海文化”品牌建設的要求,努力將檢察公益訴訟融入當地黨委政府中心工作來謀劃和推進。

(二)訴前程序有亮點高質效,踐行雙贏多贏共贏理念。檢察機關在本案辦理過程中,積極圍繞行政機關的法定職責、不作為情況和證據以及社會公共利益受到侵害情況和證據等展開調查核實,多措并舉將訴前建議做成剛性、做到剛性。一是提高訴前程序公開度和公信力。虹口區檢察機關在本案中采用了“現場送達、公開宣告”訴前建議的方式,也就是將以往“文來文往”送達檢察建議方式改變為邀請行政機關參與的“面對面”公開宣告模式。承辦檢察官公開宣告訴前檢察建議相關內容,重點對案件事實、適用法律、建議內容、相關依據等進行現場闡釋說明。行政機關當場簽收檢察建議,并提出整改方案和措施。通過現場的溝通交流,提升了檢察建議的可接受度和執行力,確?!叭齻€效果”的統一。二是加強對整改落實的跟進監督。本案中檢察機關以推動公益受損問題最終解決為目標,多次派員分別參加了公寓恢復性修繕工程設計方案專家評審會議、公寓產權人甲公司召開的修繕施工現場交底會、公寓重點保護部位恢復性修繕工程驗收現場會等,持續跟蹤并積極推動整改進程。上海市檢察院的公益訴訟“回頭看”專項督查組,也到該公寓施工現場對訴前檢察建議落實情況進行專項督查,有力推動公寓原貌得以恢復,捍衛了受損公共利益。

(三)積極延伸辦案職能作用,做好精彩的后半篇文章。一是充分發揮公益檢察的社會治理效能。本案檢察機關沒有就案辦案,而是結合具體案件辦理,以點帶面,對區內優秀歷史建筑保護進行專題調研,形成調研成果。在此基礎上,召開優秀歷史建筑保護座談會,通過從個案到類案到行業治理,再到長效機制建設的辦案職能延伸路徑,真正實現了辦案一件、警示一片、教育引導社會面的良好效果,助力全區優秀歷史建筑保護實現業態規劃、歷史保護與有效利用的有機統一。二是以多維度、立體化的宣傳,擴大有價值案件的影響力、輻射力、示范力,提升優質公益檢察產品的“附加值”。虹口區檢察機關通過微信平臺“一則新聞報道引出的行政公益訴訟”專題宣傳辦案工作,得到中央政法委、市委政法委的高度肯定并通過“兩微一端”予以轉發,引起社會各界對檢察機關以公益訴訟推動優秀歷史建筑保護的廣泛關注和充分認同,為相關領域“等”外探索營造了良好監督氛圍。

在此類案件后續辦理中,檢察機關應聚焦歷史風貌保護的整體性特征,全面梳理、深入分析各職能部門的職責權限,有針對性地根據不同情形向對應職能部門制發檢察建議;對于涉及整體規劃、職能交叉多、影響范圍大、情況相對復雜的案件,應注重與相關綜合協調牽頭部門溝通聯系,幫助行政機關形成協同治理合力,破解行政執法難題,力求解決深層次社會治理問題,真正彰顯檢察公益訴訟監督與支持相統一的中國特色,助力營造“承載記憶、有溫度”的城市空間,為弘揚民族優秀歷史文化交出人民滿意的公益檢察答卷。

(作者單位:最高人民檢察院第八檢察廳)

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